Unidad Didactica 2.1

La naturaleza puede provocar determinados fenómenos adversos acompañados de destrucción material y humana: como terremotos, inundaciones, erupciones volcánicas, etc.

El desarrollo económico de las comunidades lleva implícito la aparición de tecnología creada por el hombre que proporciona beneficios y bienestar pero que su utilización requiere la organización de complejos mecanismos cuyo fallo puede provocar graves daños.

Las consecuencias de estos efectos exceden a la capacidad de autoprotección ciudadana y es necesario organizar una respuesta estructurada en la que participen las distintas administraciones públicas implicadas.

Por todas estas razones, los gobiernos han de disponer de Servicios de Protección Civil que proporcionen sistemas de prevención y mecanismos eficaces de actuación para evitar ó minimizar los efectos dañinos de la naturaleza y del hombre

Protección Civil es un servicio público que, mediante la colaboración entre las diversas Administraciones públicas y la participación de los ciudadanos, tiene por objeto llevar a cabo las acciones necesarias para evitar, reducir o reparar los daños a las personas y los bienes, originados por situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública.

Las misiones básicas de la Protección Civil como servicio público son:

A. PREVISIÓN de posibles situaciones catastróficas, en cuanto se refiere:

• Análisis de los supuestos de riesgos, sus causas y efectos.

• Análisis de las zonas que pudieran resultar afectadas.

• Estudio de las posibles consecuencias para personas y bienes.

B. PREVENCIÓN que consiste en evitar o reducir situaciones de riesgo potencial y los daños que pudieran derivarse de situaciones de catástrofes, a través de:

• Estudio y adopción de medidas que resulten necesarias para reducir la probabilidad de desencadenamiento de fenómenos catastróficos.

• Mantener bajo observación dichos fenómenos.

• Disminuir la vulnerabilidad de los elementos expuestos al riesgo.

• Control de la Autoprotección Corporativa o exigencia de actuaciones dirigidas a la prevención de accidentes y situaciones catastróficas a los titulares de establecimientos comerciales o de servicios, locales de pública concurrencia, etc.

C. PLANIFICACIÓN DE EMERGENCIAS consiste en la elaboración de mecanismos eficaces de actuación ante determinadas situaciones de riesgo que permitan movilizar los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de personas y bienes en estas situaciones, así como organizar el sistema de coordinación entre las distintas Administraciones Públicas llamadas a intervenir.

Los Planes de Emergencia deberán por tanto:

• Determinar la estructura jerárquica y funcional de las Autoridades y Organismos llamados a intervenir.

• Establecer el sistema de coordinación de los recursos y medios movilizables en situaciones de emergencia, tanto públicos como privados.

• Determinar las líneas de actuación en las situaciones de emergencia.

D. INTERVENCIÓN: La intervención conlleva la puesta en marcha de los planes de emergencia, Coordinando las actuaciones de los Recursos humanos y materiales necesarios, para evitar daños a las personas y a los bienes.

F. REHABILITACIÓN ó adopción de medidas para reparar los daños producidos por situaciones catastróficas, contribuyendo a la reparación inmediata de los servicios públicos afectados y, en su caso, a la formulación de iniciativas para corregir las causas de los desastres.

Para el desarrollo de estas funciones de previsión, prevención e intervención ante los distintos riesgos, es necesaria una labor previa de formación a los grupos de intervención y de divulgación e información a la población general.

En cuanto a la población, se plantean programas orientados a mejorar el conocimiento de este colectivo sobre los riesgos, sobre las medidas de prevención a adoptar y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia.

Con relación a los Grupos de intervención, se pretende potenciar una formación especializada de los distintos efectivos que han de intervenir en las emergencias, para lograr la máxima eficacia posible en su actuación.

Todas estas misiones están íntimamente relacionadas entre sí, de manera que han de apoyarse unas en otras para la eficaz consecución del objetivo último que con ellas se persigue: la protección de la población y de los bienes ante posibles situaciones catastróficas.

Es de destacar sin embargo, que todas esas misiones tienen su denominador común en la coordinación. Desde esta perspectiva, la función esencial de la Protección Civil como organización, es la de coordinar y optimizar la actuación de los diferentes servicios públicos y, en su caso, también los de titularidad privada, en dichas labores de previsión, prevención, planificación e intervención en emergencias.

La protección civil constituye la afirmación de una amplia política de seguridad, que encuentra actualmente su fundamento jurídico, dentro de la Constitución.

La Ley 2/1985, de 21 de enero sobre Protección Civil, sitúa a la protección civil en el ámbito de la seguridad pública, como "protección física de las personas y de los bienes, en situaciones de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente".

El Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, desarrolla la ley de 21 de enero sobre Protección Civil y contiene las directrices esenciales para elaborar los distintos tipos de Planes de emergencia.

En la citada norma básica existen dos tipos de Planes:

• Planes Territoriales: son los que se elaborarán para hacer frente a las emergencias generales que se puedan plantear en cada ámbito territorial y establecerán la organización de los servicios y recursos que procedan.

• Planes Especiales: se elaboran para hacer frente a los riesgos específicos de: Emergencias nucleares, Situaciones bélicas, Inundaciones, Sismos, Transporte de mercancías peligrosas, Incendios Forestales, Volcánicos y riesgos químicos.

• Planes Básicos: aquellos cuya aplicación viene exigida siempre por el interés nacional: emergencia nuclear y situaciones bélicas.
  En estos dos últimos tipos de emergencias, la competencia y la responsabilidad del Estado abarca todas las fases de la planificación, incluyendo la relativa a la prevención (vigilancia y control de las emergencias potenciales, con el concurso de los organismos competentes), la implantación, el mantenimiento de la efectividad, la información a las administraciones afectadas, a la población y la dirección de todas las actuaciones, sin perjuicio de la participación del resto de las Administraciones públicas.

• Planes Especiales, para los demás casos. Estos planes se elaborarán de acuerdo con las Directrices Básicas relativas a cada riesgo, puede haber directrices estatales y de comunidad Autónoma.

La Ley 2/1985 parte del principio de que sería equivocado que la organización de protección civil pretendiese crear "ex novo" unos servicios específicos que suplantaran o ejercieran directamente los servicios públicos que con ella pudieran tener relación, sino que, por el contrario, ha de actuar a través de procedimientos de ordenación, planificación y dirección de los distintos servicios públicos relacionados con la emergencia que se trate de afrontar.

Los servicios públicos relacionados con la protección civil son muy variados según se trate de una u otra Administración pública.

Desde el punto de vista de la intervención para la protección de la población en emergencias, actúan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, los Servicios de Extinción de Incendios y Salvamento, los Servicios Sanitarios de Urgencia, así como, cuando la gravedad de la situación lo aconseja, las propias Fuerzas Armadas.

En el ámbito de la Prevención, la observación de los fenómenos peligrosos y, en su caso, el establecimiento de alertas a la población y a los servicios de intervención, hacen que asuman un importante protagonismo, los servicios meteorológicos, los relacionados con el control e información hidrológica, los servicios de información sísmica, etc.

En el terreno de la Previsión de riesgos adquieren un papel fundamental servicios y organismos técnicos especializados en la seguridad industrial y nuclear, en el desarrollo de cartografía especializada, en la realización de estudios geográficos, geofísicos, geológicos, hidrológicos, etc.

Esta multiplicidad de servicios públicos que han de aportar su contribución a las tareas de evitar o disminuir las consecuencias de los desastres, hace indispensable la tarea de coordinación que corresponde ejercer a los organismos de protección civil, labor, que, como también en la Ley 2/1985 se señala, es más que la simple coordinación administrativa, pues debe desarrollarse mediante la creación de estructuras operativas, en las que queden claramente especificadas las misiones que a cada servicio corresponden y permitan el establecimiento y el ejercicio de un mando único, responsable de la dirección y coordinación de las operaciones en caso de emergencia.

En consecuencia, la Protección Civil actúa como punto de encuentro del conjunto de las Administraciones públicas y de la sociedad, mediante la aplicación del principio de coordinación preventiva y operativa, facilitando la unidad de mando en la intervención de los servicios, medios y recursos, de cualquier titularidad que resulten necesarios para el control de las situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad pública que puedan producirse.

La estructura organizativa del Sistema de Protección Civil español refleja los niveles básicos en los que se articulan las Administraciones Públicas:

• Nivel Estatal.

• Nivel Autonómico.

• Nivel Local.

A cada uno de estos niveles de intervención corresponderá una propia estructura de protección civil para el desarrollo de las funciones que son de su competencia.

4.1. Nivel Estatal

El escalón estatal lo ostenta el Gobierno de la Nación y en particular el Ministro del Interior, que según la Ley 2/85, puede delegar todo o parte de sus funciones en la autoridad competente de la Comunidad Autónoma o de las Entidades Locales.

El Ministro del Interior cuenta con la Dirección General de Protección Civil y emergencias, como órgano directo de asistencia al titular del Departamento. Esta Dirección General tiene encomendada la dirección, coordinación y ejecución de las funciones de protección civil en el ámbito estatal, tanto en situaciones de normalidad como de emergencia y, en particular, aquellas que por sus características necesiten un mando coordinado.

Del mismo modo, en el ámbito periférico, las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno —como representantes de la Admón. General del Estado—, ejercen la dirección de la protección civil para el ejercicio de las competencias que en la materia corresponden al Estado, en cada territorio autonómico o provincial.

La Norma Básica de Protección Civil reserva la función directiva del Estado para aquellas emergencias en las que esté presente el interés nacional:

• Las que requieran la aplicación de la Ley Orgánica 4/1.981, que regula los estados de alarma, excepción y sitio.

• Las que se prevea la coordinación de Administraciones diversas porque afectan a varias Comunidades Autónomas y exijan una aportación de recursos a nivel suprautonómico.

• Las que por sus dimensiones efectivas o previsibles requieran una dirección nacional de las Administraciones Públicas implicadas.

Hay que indicar, además, que existen dos tipos de riesgos, el de situaciones bélicas y el de emergencias nucleares en los que en caso de materializarse siempre está presente el interés nacional.

La Dirección General de Protección Civil y Emergencias cuenta con un Comité Estatal de Coordinación (CECO) con representantes de la Administración General del Estado cuya función principal es la gestión y movilización de recursos extraordinarios.

Para la adopción coordinada de políticas concretas en la materia, se crea la Comisión Nacional de Protección Civil, en la que están representadas las tres Administraciones (Central, Autonómica y Local).

Las funciones principales de esta comisión son:

1. Informar las normas técnicas que se dicten en el ámbito nacional en materia de protección civil.

2. Elaborar los criterios necesarios para establecer el catálogo de recursos movilizables en casos de emergencia, sean públicos o privados.

3. Participar en la coordinación de las acciones de los órganos relacionados con la protección civil.

4. Informar las disposiciones y normas reglamentarias que por afectar a la seguridad de las personas o bienes, tengan relación con la protección civil.

5. Proponer la normalización y homologación de las técnicas y medios que puedan utilizarse para los fines de Protección Civil.

6. Homologar los planes de Protección Civil cuya competencia tenga atribuida.

4.2. Nivel Autonómico

Las Comunidades Autónomas, dentro de su marco competencial, tienen atribuidas la dirección y coordinación específica de las emergencias de Protección Civil que se produzcan en sus ámbitos territoriales, contemplados en sus correspondientes Planes de Emergencia de Protección Civil una vez homologados.

Por defecto, se entiende que las Comunidades Autónomas son competentes en todas aquellas emergencias de su ámbito territorial, en la que no se dan los supuestos contemplados en la definición de interés nacional, siempre que cuenten con el correspondiente Plan de Emergencias aprobado y homologado conforme a Norma.

Para garantizar la óptima integración de la estructura de los ámbitos inferiores, la Norma Básica establece que el "Plan Territorial de la Comunidad Autónoma, podrá tener carácter de Plan Director y establecerá el marco organizativo general, en relación con su correspondiente ámbito territorial, de manera que permita la integración de los Planes Territoriales de ámbito inferior".

Con el mismo objetivo, los Planes de Comunidad Autónoma establecen los mecanismos y procedimientos de coordinación con los planes de ámbito estatal, por ello y previo a su implantación y entrada en vigor, han de ser homologados por la Comisión Nacional de Protección Civil.

4.3. Nivel Local

El marco organizativo general del nivel local, viene dado por el correspondiente Plan Territorial de Comunidad Autónoma. Este Plan establecerá que las entidades locales elaboraran y aprobaran sus propios Planes de Emergencia. En estos casos, la dirección y coordinación de las acciones previstas en los mismos corresponderá a la máxima autoridad local que, en el caso de un municipio, es el Alcalde.

Para asegurar que los Planes de ámbito local se han elaborado conforme a los criterios marcados por parte de la Comunidad Autónoma correspondiente y asegurar así su integración. Estos deberán ser homologados por la correspondiente Comisión Autonómica de Protección Civil. (Excepto, en el caso de los Planes de Actuación Municipal en emergencias nucleares, que deben ser aprobados por el Director del Plan Director de Emergencia Exterior de cada Central Nuclear, máxima autoridad estatal en la Comunidad Autónoma respectiva)

La Ley de Bases del Régimen Local establece la responsabilidad del Alcalde como máxima autoridad municipal en materia de Protección Civil, fijando, además, para los municipios de más de 20.000 habitantes, la obligación de contar con un servicio local de Protección Civil.

Los Ayuntamientos podrán disponer también de una Comisión Local de Protección Civil para el desarrollo de las funciones que son de su competencia en esta materia.

Por tanto en función de este panorama organizativo en el que participan los distintos niveles de la Administración: estatal, autonómico y local, la primera respuesta debe venir de la protección civil de la Administración más próxima al lugar donde la emergencia se produce. El Plan de Actuación Municipal que se habrá elaborado con los recursos existentes en su territorio, entrará en funcionamiento con el apoyo de la respectiva Comunidad Autónoma, en caso necesario, mediante la aportación de los recursos que precise. Lógicamente, en ese caso, la dirección y coordinación de las actuaciones corresponde a la autoridad municipal designada previamente en el Plan correspondiente.

Cuando la emergencia desborde el ámbito municipal o el nivel de respuesta del Plan de ámbito Local resulte manifiestamente insuficiente, resultará aplicable el Plan de Protección Civil Autonómico que, a su vez, contará con el apoyo del Plan Estatal, para la aportación de medios y recursos de titularidad estatal y de los que estén ubicados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma afectada, cualquiera que sea su titularidad. En esta situación la dirección y coordinación de las actuaciones corresponde a la autoridad de la Comunidad Autónoma que haya sido designada en el Plan que corresponda.

Cuando la situación de emergencia reúna las características que hacen esté presente el interés nacional y se produce la declaración en tal sentido por parte del Ministro del Interior, por propia iniciativa de éste o a instancias de la o las Comunidades Autónomas afectadas o de los Delegados del Gobierno en las mismas, o se trate de una emergencia nuclear ó bélica la dirección y coordinación de todas las actuaciones pasan a ser desempeñadas por una autoridad estatal.

Este entramado de planificación asegura que cuando una situación de emergencia exceda la capacidad de respuesta de una determinada Administración, "la dirección y coordinación de las actuaciones podrá pasar a la Autoridad que ejerza tales funciones en el Plan Territorial de ámbito más amplio".

• Curso de Capacitación en Protección Civil. Escuela Nacional de Protección Civil.

• Guía Didáctica " la Asistencia Social en la Operación Paso del Estrecho ". Unidad Didáctica 1: La Protección Civil. Estructura y Funciones. Dirección General de Protección Civil y Emergencias.

• González Alameda, Ángel. Sistema Español de Protección Civil. Escuela Nacional de Protección Civil. Curso de técnicos medios en Protección Civil. Rivas-Vaciamadrid. 2000.

Señale cual de las 3 opciones es la respuesta correcta.
(Sólo se incluyen 3 preguntas tipo test, puesto que este tema va incluido en otra Unidad Didáctica)

6.1. Cuestiones

1. Es una organización compuesta exclusivamente por personal voluntario.
2. Es un Servicio Público, integrado por distintas administraciones y en la que también tiene cabida la participación ciudadana.
3. Es una empresa privada.

1. Local, Autonómico y Estatal.
2. Local y Autonómico.
3. Sólo Estatal.

1. Ministerio del Interior, Dirección General de Protección Civil y Emergencias y Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno.
2. Los Ayuntamientos.
3. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Isabel Vera Navascués
Titulado Superior de Formación en Gestión de Emergencias
Dirección General de Protección Civil y Emergencias. Ministerio del Interior